近日，湖南省林業局、湖南省自然資源廳、湖南省農業農村廳聯合印發了《關于進一步做好集體林地承包經營管理的若干措施》（以下簡稱“《若干措施》”），自2025年1月10日起施行，有效期5年。現將有關內容解讀如下：

一、背景依據

做好集體林地承包經營管理工作對明晰林地產權、促進林權流轉、保護農民等林權權利人合法權益具有重要作用，既是落實《民法典》《農村土地承包法》《森林法》等有關法律的具體行動，也是深化集體林權制度改革的基本內容，還是進一步作答習近平總書記提出的“山要怎么分”的重要舉措。2024年6月，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳聯合印發了《湖南省深化集體林權制度改革實施方案》（以下簡稱“《實施方案》”），對三權分置、林權登記、合同管理、收益權證制度和自留山改革等工作提出明確要求，為新時期做好集體林地承包經營管理工作指明了方向，提供了基本遵循。

為貫徹落實省委、省政府的工作部署，聚焦習近平總書記提出的“林改四問”加強政策供給，進一步細化集體林地承包經營管理的工作舉措，破解基層反映的有關難點、堵點問題，湖南省林業局會同湖南省自然資源廳、湖南省農業農村廳制定出臺了《若干措施》。《若干措施》作為“林改四問”的配套政策之一，重點回答“山要怎么分”的問題。

二、主要內容

《若干措施》堅持問題導向、目標導向，主要對《實施方案》粗線條的內容進一步細化，提出了6個方面的具體舉措和工作要求。一是實施集體林地收益權證制度。為了發展適度規模經營和集體經濟的需要，明確農村集體經濟組織統一經營的林地原則上不再分山到戶，按照“分股不分山、分利不分林”的方式將收益權量化到戶、收益權證發放到戶，并設置了收益權證式樣，明確了制發單位。二是落實家庭承包林地“三權分置”改革。為了落實集體所有權、穩定承包權、放活經營權，進一步細化了所有權、承包權、經營權“三權”的各自權能和具體表現形式，更好維護農民集體、承包農戶、林地經營權人等各方權益。三是探索自留山改革。明確由長沙市、常德市、邵陽市開展自留山所有權、使用權、經營權“三權分置”改革試點，并對試點任務、試點期限、試點要求作了部署。四是積極推進合同規范化管理。按照《農村土地承包法》等有關規定，強調縣級林業主管部門、鄉鎮人民政府在農村林地承包經營及承包經營合同管理方面的職責職能，要求加強示范合同文本的推廣使用以及合同的備案管理。五是規范高效做好林權類不動產登記工作。提出了破解林權地籍調查難度大、成本高等問題的方法路徑，允許依法依規探索通過聯戶發證、確權到村組等方式明晰產權，高效推進林權類不動產登記工作。六是精準施策化解歷史遺留問題。實質上就是開展歷史遺留問題“回頭看”，要求各地以行政村、村民小組等為基本單元，摸清家底，然后按照“先易后難、分步實施、分類施策、積極穩妥”的原則，由各地制定歷史遺留問題處理五年行動方案并按年度推進實施。

三、創新舉措

一是在全國率先就集體林地收益權證的制證、發證進行規范。《若干措施》明確了集體林地收益證的統一樣式和印制標準，并明確收益權證由各縣市區林業主管部門統一印制，農村集體經濟組織進行填發，增強文件的指導性和可操作性。

二是依法妥善保護林地經營權人的合法財產權益。針對調研中發現的部分林地經營權人受生態保護等因素影響，租賃林地面臨到期后林木不能采伐變現、權益難以保障的問題，《若干措施》積極回應基層訴求，提出了3種解決路徑：第一，林地經營權人在同等條件下可以優先續租；第二，鼓勵設置“過渡期”或林地受讓方以公允價格受讓林木所有權，第三，依法依規將林地優先調出公益林范圍，林木采伐指標給予優先保障。

三是明確了合同備案管理的具體要求。農村林地承包合同、流轉合同是明確承包雙方、流轉雙方權利義務關系并具有法律效力的文書，依法加強合同備案管理對于保護廣大農民等當事人的切身利益、依法調處合同糾紛、及時掌握林地經營動態等具有重要意義。《若干措施》明確承包合同要向鄉鎮人民政府和縣級林業主管部門備案，流轉合同要向發包方、鄉鎮人民政府和縣級林業主管部門備案。縣級林業主管部門要做好承包、流轉合同的檔案管理工作，并及時將合同信息錄入全國林權綜合監管系統。

四是提出了兼顧規模經營和降低發證成本的利民舉措。考慮到林業適度規模經營發展需要和林地勘界復雜等實際情況，為了便于規模經營、降低林權權利人辦證成本、提高辦證效率，《若干措施》提出林權地籍調查中無法明確每戶權屬界線的，且農民對林地沒有依賴或者依賴性不強的，在充分尊重農民意愿的前提下，允許依法依規探索通過聯戶發證、確權到村組等方式明晰產權；對集中連片流轉林地涉及多位農戶的，探索以整宗林地統一向經營主體頒發林地經營權證。